À quelles obligations suis-je soumis en tant qu’élu local ?

Impartialité, indépendance, neutralité, trois notions proches mais qu’il convient de distinguer.

Les agents publics et les élus ont des devoirs qui peuvent présenter des similitudes à cette exception près que les élus ne sont pas soumis à l’obéissance hiérarchique. Ils sont néanmoins tenus de respecter les lois, en particulier pénales, et l’autorité de l’État dans certaines circonstances, cette autorité pouvant par exemple s’incarner en la personne du Préfet ou des ministres, ce qui limite le pouvoir d’un exécutif local dans un État décentralisé mais qui reste malgré tout unitaire (exemple : respecter les lois relatives à l’État civil). La désobéissance (comme pour les agents publics) reste un enjeu de conscience individuelle mais il convient toujours d’intégrer la notion d’ordre républicain dans ses décisions.

L’indépendance implique de n’être tributaire de personne sur le plan moral ou financier. La notion d’indépendance est plus difficilement applicable à un élu local puisque celui-ci peut très bien être affilié à un mouvement politique. Cet engagement partisan peut impliquer pour l’élu de se sentir redevable auprès de son mouvement politique, d’autant plus si le mouvement a facilité la campagne électorale de l’élu en question. Néanmoins l’élu veille à agir dans l’intérêt général quelle que soit la configuration dans laquelle il se trouve.

L’élu local peut encore se sentir redevable auprès du chef de son exécutif local auprès duquel il apporte son soutien et se sent solidaire ou du responsable de son groupe politique au sein de l’exécutif local. Il peut enfin se sentir redevable auprès de ses électeurs et ne pas exercer son mandat dans un sentiment de pleine indépendance. Néanmoins l’élu veille à agir dans l’intérêt général quelle que soit la configuration dans laquelle il se trouve.

La neutralité implique de ne pas se prononcer sur un sujet, de ne pas afficher son opinion. Concept lui aussi plus difficilement applicable à l’élu local qu’à l’agent public, l’élu ayant vocation à faire vivre l’exercice démocratique par sa libre expression. Par ailleurs les logiques partisanes amènent nécessairement les élus à devoir exprimer leur opinion. On peut néanmoins s’inspirer de la jurisprudence applicable aux agents publics en les invitant à tenir des propos exclusifs de toutes diffamation et dénonciation calomnieuse, même si l’élu a une liberté d’expression plus étendue. Ensuite si la neutralité ne s’apprécie pas strictement au sein d’une assemblée délibérante, elle prend tout son sens dans la relation aux administrés.

L’impartialité est le fait de ne pas avantager ou léser indûment une personne physique ou morale. L’élu doit s’astreindre à ne pas utiliser ses responsabilités pour rompre un devoir d’égalité dans le traitement des situations qui se présenteront à lui. L’élu doit se garder de tout préjugé dans l’exercice de son mandat, particulièrement en tant qu’autorité hiérarchique à l’égard de ses subordonnés.

Le même principe s’applique à l’égalité de traitement entre administrés ou au respect des principes républicains fondamentaux tels que ceux posés par la Constitution ou les principes généraux du droit. Exemple : traiter également les entreprises, les candidats à un marché public, les différentes communautés, etc.

Diligence

La diligence peut se traduire, pour l’élu local, par un devoir d’assiduité et de célérité dans les missions inhérentes à son mandat.

La diligence peut également se traduire par un respect de la bonne expression démocratique des assemblées locales. L’élu doit ainsi veiller à la bonne tenue des débats en étant respectueux de la libre expression des autres élus.

Dignité

Les élus locaux doivent s’abstenir de porter atteinte à l’image et à la réputation des institutions dont ils sont les représentants élus. Ils doivent exercer leur fonction en veillant à ne pas porter atteinte à l’image ou à l’honneur de la fonction élective.

Cela implique pour l’élu local d’agir avec ses administrés, ses partenaires ainsi qu’avec les autres élus avec déférence tout en exerçant un pouvoir de police de l’assemblée délibérante le cas échéant.

Probité, intégrité

L’élu local doit faire preuve d’honnêteté et de désintéressement dans l’exercice de son mandat électoral.

L’élu doit ainsi veiller à ne pas détourner à des fins personnelles les moyens de sa collectivité. Il en va ainsi pour les moyens matériels, financiers ou humains à sa disposition. Il doit ainsi éviter par exemple les recrutements fondés sur des considérations de liens personnels, familiaux ou amicaux, et ne valoriser que la compétence.

L’élu local doit veiller à utiliser avec loyauté et de manière raisonnée les deniers publics.

Dans l’exercice de son mandat, l’élu local poursuit le seul intérêt général, à l’exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement, ou de tout autre intérêt particulier.

L’intérêt public général peut se définir selon le Vocabulaire juridique de Gérard Cornu comme « Ce qui est pour le bien public, à l’avantage de tous ». Cette définition peut être complétée par l’apport du Conseil d’État qui dans un Rapport public de 1999 intitulé « Réflexions sur l’intérêt général » précise que l’intérêt général est “La capacité des individus à transcender leurs appartenances et leurs intérêts pour exercer la suprême liberté de former ensemble une société politique”.

L’intérêt général n’est donc pas une simple somme d’intérêts individuels qui s’agrègent de manière désordonnée, c’est une notion qui vise à maintenir la cohésion et le lien social.

Un intérêt est ce qui importe à quelqu’un, ce qui lui convient, ce qui lui procure un avantage, une utilité. C’est aussi par exemple le profit tiré par un prêteur, sous la forme d’une rémunération de l’argent prêté à un emprunteur.

Bien que les notions juridiques de personne physique et de personne morale permettraient de recouper d’un côté un intérêt particulier et de l’autre un intérêt général, les deux ne coïncident pas parfaitement car une personne morale, même de droit public, peut détenir ou défendre des intérêts particuliers sous certaines circonstances, potentiellement en contradiction avec l’intérêt d’autres personnes morales par exemple (une collectivité publique et une association, une collectivité publique et l’État par exemple).

L’expression «intérêt général» désigne les intérêts, valeurs ou objectifs qui sont partagés par l’ensemble des membres d’une société. Elle correspond aussi à une situation qui procure un bien-être à tous les individus d’une société.

En politique, l’intérêt général ou intérêt public est une notion qui décrit la finalité de l’action de l’État ou des collectivités publiques au niveau d’un territoire donné sans qu’il soit nécessaire d’en définir le contenu exact. Il désigne un intérêt spécifique à la collectivité qui transcende les intérêts des individus qui la composent.

En France, l’intérêt général n’a pas de réelle valeur constitutionnelle. C’est une notion qui n’a pas été érigée en principe général du droit.

Il est néanmoins le fondement du droit public qui en définit le cadre et notamment ses corollaires comme l’utilité publique, l’ordre public, le domaine public, les services publics.

L’action administrative trouve sa justification et sa finalité dans la recherche de l’intérêt général et s’exerce dans le respect de celui-ci et sous le contrôle de la justice.

Le caractère abstrait et imprécis de l’intérêt général peut entraîner des dérives en cas d’utilisation abusive et conduire à une limitation des libertés publiques. La notion doit donc se concilier parfois avec la possibilité de faire valoir des intérêts individuels à condition que l’articulation entre les deux ne soit pas déséquilibrée.

Exemple concret : la notion de voie de fait en droit

Selon l’arrêt Bergoend (Tribunal des conflits, 17 juin 2013, M. Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman), il y a voie de fait lorsque l’administration :

• soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété ;
• soit a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative.

En l’espèce, il a été jugé que l’implantation, même sans titre, d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privée ne constitue pas un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’administration et n’aboutit pas à l’extinction d’un droit de propriété. Ainsi, une telle situation n’est pas constitutive d’une voie de fait.

La voie de fait est une illustration de quelques limites apportées aux prérogatives de puissance publique exercées au nom de l’intérêt général.

L’élu local veille à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts. Lorsque ses intérêts personnels sont en cause dans les affaires soumises à l’organe délibérant dont il est membre, l’élu local s’engage à les faire connaître avant le débat et le vote.

• Le respect de ce principe implique pour l’élu local d’observer l’obligation de déport inscrite à l’article L.2131-11 du CGCT, en ce qui concerne ses intérêts propres, ou des intérêts familiaux ou professionnels liés à une quelconque affaire.
• Les lois organique et ordinaire du 14 février 2014 interdisent par exemple, depuis le 31 mars 2017, le cumul des fonctions dans un exécutif local avec un mandat de parlementaire national ou européen.

Qu’est-ce qu’un conflit d’intérêts ?

Il est normal pour toute personne physique d’avoir des liens d’intérêts, qu’il s’agisse de biens matériels possédés, d’activités exercées ou d’engagements personnels. Mais pour les responsables publics, certaines situations sont susceptibles de nuire au bon exercice de leurs fonctions.

A noter qu’un conflit d’intérêts peut être moral sans être patrimonial, par exemple en servant deux institutions dont les valeurs morales, ou les engagements sont distincts (exemple : sécurité publique et sécurité privée, fonctions syndicales et en ressources humaines).

L’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique définit pour la première fois la notion de « conflit d’intérêts » comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ».

Cette définition met en évidence 3 critères du conflit d’intérêts :

Le responsable public doit détenir un intérêt.

Cet intérêt peut être direct (une autre activité professionnelle) ou indirect (l’activité professionnelle du conjoint), privé (la détention d’actions d’une entreprise) ou public (un autre mandat électif), matériel (une rémunération) ou moral (une activité bénévole ou une fonction honorifique).

Cet intérêt doit interférer avec l’exercice d’une fonction publique (au sens large donc même pour les élus locaux).

Critères d’interférence

L’interférence peut être matérielle (une activité professionnelle spécialisée dans un certain secteur), géographique (les intérêts détenus dans une commune) ou temporelle (des intérêts passés). Cette interférence doit « influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ».

Ce critère implique d’examiner l’intensité de l’interférence au cas par cas : il y a un conflit d’intérêts quand l’interférence est suffisamment forte pour soulever des doutes raisonnables quant à la capacité du responsable public à exercer ses fonctions en toute objectivité.

Pour éviter ces situations, les personnes qui adressent une déclaration de situation patrimoniale à la HATVP, au début de leur mandat ou de leurs fonctions, également remplir une déclaration d’intérêts. Celle-ci fait notamment apparaitre les activités professionnelles passées ou présentes, les différentes participations aux organes dirigeants d’organismes publics ou privés, les activités bénévoles ou la profession du conjoint.

La Haute Autorité exerce une veille et un contrôle ciblé des déclarations d’intérêts afin de détecter les situations dans lesquelles des intérêts publics ou privés peuvent interférer avec l’exercice d’un mandat ou d’une fonction.

Lorsque l’examen d’une déclaration conduit à la détection d’une situation de conflit d’intérêts, la Haute Autorité dispose de plusieurs leviers d’action lui permettant d’y mettre fin.

Pour aller plus loin : hatvp.fr

L’élu local s’engage à ne pas utiliser les ressources et les moyens mis à sa disposition pour l’exercice de son mandat ou de ses fonctions à d’autres fins.

L’élu local doit ainsi veiller à bien observer l’obligation de séparation des intérêts publics et personnels dans l’utilisation des moyens de ses fonctions ; les moyens en personnel et en matériel, mis à disposition, étant exclusivement réservés à l’accomplissement des tâches relatives à l’exercice des fonctions électives (exemple : un véhicule communal).

Les moyens mis à la disposition des élus locaux : précisions issues du code général des collectivités territoriales.

Le texte fait sans nul doute référence principalement (mais pas uniquement) aux moyens alloués aux élus locaux tels que listés au code général des collectivités territoriales.

Les moyens qui peuvent être accordés aux élus locaux ne sont pas identiques pour toutes les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale.

Trois régimes différents existent :

Communes de 3 500 habitants et plus et de moins de 10 000 habitants

Les conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale qui en font la demande peuvent disposer sans frais du prêt d’un local commun (Article L.2121-27 CGCT). Les modalités d’aménagement et d’utilisation du local sont fixées par accord entre les conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale et le maire. En cas de désaccord, il appartient au maire d’arrêter les conditions de cette mise à disposition. La mise à disposition du local administratif peut être, dans la mesure compatible avec l’exécution des services publics, soit permanente, soit temporaire. Dans ce dernier cas, en l’absence d’accord entre le maire et les
conseillers concernés, la durée de mise à disposition ne peut être inférieure à quatre heures par semaine dont deux heures au moins pendant des heures ouvrables. La répartition du temps d’occupation du local mis à disposition des conseillers minoritaires entre leurs différents groupes est fixée d’un commun accord. En l’absence d’accord, le maire procède à cette répartition en fonction de l’importance des groupes (Article D.2121-12 CGCT).

Communes de 10 000 habitants et plus et de moins de 100 000 habitants

Il s’agit aussi de locaux, mais les conseillers municipaux concernés peuvent, à leur demande, disposer d’un local administratif permanent. S’il n’y a pas d’accord possible pour la répartition du temps d’occupation, c’est le maire qui opère comme indiqué précédemment (Article D2121-12 CGCT). Il convient toutefois de préciser que cette mise à disposition, destinée à permettre aux élus minoritaires de remplir dans de bonnes conditions leurs fonctions délibératives, n’a pas pour objet de leur attribuer une permanence électorale, ni une salle adaptée à la tenue de réunions publiques (QE n° 55877).

Par ailleurs, les élus en charge de l’exécutif des collectivités territoriales peuvent bénéficier de
collaborateurs spécifiques (attention aux conflits d’intérêts).

Dans l’exercice de ses fonctions, l’élu local s’abstient de prendre des mesures lui accordant un avantage personnel ou professionnel futur après la cessation de son mandat et de ses fonctions.

La transparence de la vie publique réclame un devoir de transparence de la part de l’élu quant à ses intérêts patrimoniaux et professionnels. Ce dernier doit s’abstenir d’utiliser sa fonction afin d’être « récompensé » après la cessation de son mandat et de ses fonctions. L’on retrouve la nécessité d’effectuer son mandat de manière désintéressée. Un élu peut très bien exercer une activité professionnelle en parallèle de son mandat, il peut également exercer une activité professionnelle publique ou privée après la fin de son mandat. Dans tous les cas, l’élu doit veiller à ce que l’activité privée n’interfère pas avec l’activité publique qu’il exerce ou a exercé. L’intérêt privé présent ou futur ne doit pas influencer l’exercice de la mission publique confiée par le mandat électoral.

La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique institue une obligation pour les maires des communes de plus de 20000 habitants de transmettre par exemple une déclaration de patrimoine à la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) pour tout projet professionnel d’ordre privé.

Pour les présidents de conseils départementaux, maires et présidents d’EPCI à fiscalité propre dont la population excède 20000 habitants (ou dont les recettes totales de fonctionnement figurant au dernier compte administratif sont supérieures à 5 millions d’euros), les conseillers régionaux, départementaux, adjoints aux maires et vice-présidents des EPCI susmentionnés de plus de 100.000 habitants titulaires d’une délégation de fonction ou de signature.

La HATVP rappelle que « Les élus dont le mandat s’achève doivent déposer une déclaration patrimoniale de fin de mandat deux mois plus tôt et un mois plus tard avant l’expiration de leur mandat ».

Issu du suffrage universel, l’élu local est et reste responsable de ses actes pour la durée de son
mandat devant l’ensemble des citoyens de la collectivité territoriale, à qui il rend compte des actes et décisions pris dans le cadre de ses fonctions.

L’élu s’efforce de rendre transparente son action pour la collectivité. Au-delà de la transparence qu’il doit aux citoyens l’objet de sa mission d’intérêt général engage sa responsabilité.

D’une certaine manière, cela résulte des principes posés par la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 aux articles 13 à 15 :

• Article 13 : pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses
  d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être
  également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.
• Article 14 : tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs
  représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement,
  d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et
  la durée.
• Article 15 : la société a le droit de demander compte à tout agent public de son
  administration.

Les élus doivent, par voie de conséquence, rendre compte aux citoyens de leurs politiques publiques.

L’élu local participe avec assiduité aux réunions de l’organe délibérant et des instances au sein desquelles il a été désigné.

Ce principe d’assiduité de l’élu local se retrouve dans son devoir de diligence exposé précédemment. Si l’organe délibérant ou l’instance au sein desquels siège l’élu dispose d’un règlement intérieur comportant des obligations précises, il revient à l’élu de s’y conformer scrupuleusement.

Cette problématique a au demeurant fait l’objet d’une question / réponse au Sénat : Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée le 04/02/2021 L’article L. 2121-5 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) permet de sanctionner, par une démission prononcée par le tribunal administratif, tout membre  d’un conseil municipal qui, « sans excuse valable », a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois.

Toutefois, selon une jurisprudence constante, ces dispositions ne s’appliquent pas en cas d’absences répétées d’un élu aux séances du conseil municipal (CE, n° 68842, 6 novembre 1985, maire de Viry-Châtillon). Il ne semble pas que l’absence de sanction à l’égard de membres du conseil municipal qui, pour certaines raisons, ne participent pas aux séances, ait été de nature à mettre des conseils municipaux dans l’impossibilité de fonctionner dans des conditions normales.

L’absence ne remet pas en cause le mandat électif, les conditions de l’éligibilité d’un conseiller s’appréciant au jour du scrutin. Le conseiller municipal absent, même durablement, garde la faculté de donner un pouvoir écrit de voter en son nom à un autre membre du conseil municipal en application de l’article L. 2121-20 du CGCT, ce pouvoir étant valable pour trois séances consécutives, sauf cas de maladie dûment constatée, et ceci sans limitation pendant la durée du mandat.

Il revient néanmoins à chaque séance du conseil municipal de s’assurer, dans le cas où les conseillers municipaux perçoivent une indemnité de fonction, que le versement de celle-ci est suspendu dès lors que l’exigence légale d’exercice effectif des fonctions, posée notamment par l’article L. 2123-24-1 du CGCT n’est pas remplie.

L’absence aux réunions de l’assemblée délibérante qui ne constitue pas à elle seule un manquement à cette obligation n’en demeure pas moins un des éléments permettant d’en juger. Le Gouvernement n’envisage pas de modifier le cadre légal actuel en la matière.

Publiée dans le JO Sénat du 04/02/2021 – page 737